Proprietà e diritto privato delle Regioni (a proposito di Corte cost. n. 228/2016)

Anno IV, Numero I, gennaio/marzo 2017

 di ALBERTO MARIA BENEDETTI, Professore associato nell’Università di Genova

 

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Una recente decisione della Corte costituzionale (Corte cost., 24 ottobre 2016, n. 228) interviene su una vicenda le cui origini risalgono ad oltre due secoli fa: i c.d. «beni estimati» (e, cioè, le cave delle Alpi apuane) furono assegnati – con un editto del 1751 emanato dalla Duchessa di Carrara Maria Teresa Cybo-Malaspina – in concessione perpetua agli estrattori che, al tempo dell’editto, avessero dimostrato di avere avuto una cava aperta da almeno venti anni.

Questo “diritto perpetuo” (oscillante, nella sua qualificazione, tra proprietà e concessione) sembra sopravvivere ai mutamenti giuridici e politici dei secoli successivi, fino a quando, nel 2015, la Regione Toscana tenta di risolvere la questione in modo drastico: la legge reg. n. 35/2015, all’art. 32, attribuisce i beni estimati al patrimonio indisponibile dei Comuni di Massa e Carrara. In realtà, i legislatori toscani sono più sottili e tentando di legittimare la loro iniziativa sotto l’ombrello dell’accertamento di una situazione storicamente esistente: l’art. 32, infatti, richiama il «rispetto dei principi e istituti giuridici storicamente consolidatisi in riferimento allo sfruttamento dei marmi negli agri marmiferi vicinali e alla disciplina generale di cui all’editto della Duchessa Maria Teresa Cybo Malaspina del 1 febbraio 1751» (art. 32, 1° comma) e, conseguentemente, dispone che i Comuni di Massa e Carrara provvedano ad un accertamento ricognitivo dei beni estimati, al fine di attribuirli in concessione con nuove regole basato sulla onerosità e temporaneità delle concessioni, da rilasciare mediante pubblica gara. Contro questa disposizione si dirigono le doglianze del Presidente del Consiglio dei Ministri e del Tribunale di Massa, davanti al quale era stata instaurata un’azione da parte dei concessionari dei beni estimati che chiedevano fosse accertata in loro capo l’esistenza di un diritto di proprietà su detti beni: per entrambi, la legge regionale non accerta ma innova, e, come tale, sicuramente lede l’art. 117, 2° comma, lett. l)., cost. (che assegna l’«ordinamento civile» alle competenze esclusive dello Stato).

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 228/2016, condivide le critiche mosse alla legge regionale toscana: dal 1751 in poi, non vi fu mai soluzione certa in ordine al problema della proprietà dei beni estimati, anche se, nei tempi più recenti, sembra esservi stata, rilevano i giudici costituzionali, una certa preferenza per la qualificazione di detti beni come appartenenti al patrimonio indisponibile del Comune di Carrara.

Ciò nonostante, la qualificazione pubblica o privata di un determinato bene appartiene certamente all’«ordinamento civile»; non era dunque la Regione Toscana che poteva tentare un’interpretazione autentica dell’Editto Teresiano del 1751, bensì lo Stato che, titolare della competenza sul diritto civile, è l’unico oggi in grado di poter dettare regole sul regime giuridico dei beni estimati e perché, scrive la Corte, la potestà di interpretazione autentica spetta a chi sia titolare della funzione legislativa cui la norma è riconducibile. Lo Stato italiano, beninteso, come continuatore/erede del Ducato, avrebbe potuto effettuare un intervento legislativo di questo genere, e non certo una sua emanazione regionale (la Toscana) priva di legittimazione a legiferare su questo aspetto.

La decisione della Corte costituzionale è debole sotto molti punti di vista; in particolare, la motivazione addotta sembra troppo sbrigativa, e, per certi versi, banale. Che i regimi proprietari facciano parte dell’ordinamento civile, essendo così coperti dalla riserva di legislazione statale, non è dubbio; tuttavia, la localizzazione di determinati beni, la loro connessione con un territorio specifico (e solo con quello) può giustificare interventi normativi delle Regioni in cui questi beni si trovano. I «beni estimati» si trovano in Toscana, sulle alpi apuane, e notoriamente sono legati all’estrazione del marmo che caratterizza storicamente una determinata zona di questa Regione; il loro regime giuridico, dunque, può essere senz’altro rilevante per il legislatore toscano, non fosse altro per un principio di prossimità che, nel caso, è difficile poter negare.

La Toscana, oltretutto, si è limitata a un intervento legislativo ricognitivo, non già innovativo; affermare che sia l’Italia a poter interpretare in modo autentico le leggi del Ducato, è probabilmente corretto sul piano del diritto pubblico, ma significa non voler affrontare il vero problema. Che è questo. L’ordinamento civile non è un muro invalicabile, ma, al contrario, è proprio il terreno della proprietà e dei diritti reali ad esporsi, entro certi limiti, a uno scavalcamento di questo limite.

La proprietà trova nella Costituzione e nel codice civile il quadro dei suoi principi fondamentali: ma sia la Costituzione che il codice civile utilizzano ampiamente la tecnica della riserva di legge [art. 42 cost.] o quella del rinvio alle leggi speciali, o, anche, ai regolamenti e agli usi locali [es.: art. 871, 872, 873], per significare, appunto, che la proprietà non è un istituto che vive di astrattezze, o del quale si può riscontrare una nozione unica ed immutabile, ma vive nella mutevolezza e nella concretezza delle circostanze, toccando al legislatore conformarne l’esercizio a quella «funzione sociale» che è ragione della sua tutela costituzionale (per una valorizzazione della «funzione sociale» basti per tutti il richiamo a S. RODOTA’, Il terribile diritto. Studi sulla proprietà privata, Bologna 1990, 2° ediz., 315 ss.; per un’analisi dei problemi posti dal diritto privato regionale, soprattutto in relazione alla proprietà e ai diritti reali, si rinvia a A.M. BENEDETTI, Il diritto privato delle Regioni, Bologna, 2008, in partic. p. 271 ss. ), e secondo regole di dettaglio che non trovano nel codice civile la fonte esclusiva, ma che possono più agevolmente trovare collocazione in leggi speciali, regolamenti ed usi locali (Cfr. sul punto U. MATTEI, Proprietà, in Dig. disc. priv., X (1997), 443 che evidenzia come la disciplina della proprietà non sia contenuta tutta nel codice civile perché «accanto al sistema del Codice civile, infatti, sembrano essersi sviluppati diversi sottosistemi normativi che, a loro volta, hanno maturato caratteristiche di generalità tali da non consentire più di inquadrarli meramente come deroghe al Codice». Già nel Codice del 1942, dunque, muta la precedente concezione della proprietà, che non appare più «nella dimensione dell’assolutezza e dell’illimitatezza della tradizione antica», ma che si apre «alla varietà e alla molteplicità dei beni»: osservazioni di C. GHISALBERTI, La codificazione del diritto in Italia. 1865-1942, Bari 1985, 268).

Non «la» proprietà, ma «le» proprietà (Espressione che si deve a S. PUGLIATTI, La proprietà e le proprietà (con riguardo particolare alla proprietà terriera), in La proprietà nel nuovo diritto, Milano 1954, 145 ss. , e sulla quale possono vedersi anche G. ALPA – M. BESSONE – A. FUSARO, Poteri dei privati e statuto della proprietà, I, Roma 2001, 357 ss. Va evidenziata anche la posizione di P. RESCIGNO, Introduzione al codice civile, Bari, 1991, 105, che discute della «rottura dello schema unitario» che ha caratterizzato il dibattito sulla proprietà nel secolo scorso), a significare che le peculiarità dei singoli beni – vecchi e nuovi – attraggono statuti speciali, discipline di settore, sulla formazione dei quali è facile che possano giocare un ruolo fonti non statali: perché più vicine, come si è già rilevato, al bene la proprietà del quale ha da essere, appunto, conformata.

Sul piano della disciplina generale, le leggi regionali possono trovare un doppio titolo di legittimazione.

Nell’art. 42 cost., perché il richiamo alla «legge» cui la disposizione costituzionale assegna il compito di determinare modi di acquisto, di godimento e limiti della proprietà, deve ritenersi comprensivo anche delle leggi regionali, e non solamente di quelle statali.

Non perché questa conclusione possa valere per tutti i generici richiami alla «legge» contenuti nella Costituzione o in altre fonti primarie (non è detto, infatti, che i richiami costituzionali alla «legge» possano sempre avere ad oggetto anche le leggi regionali. Come giustamente evidenzia V. ROPPO, Diritto dei contratti, ordinamento civile, competenza legislativa delle Regioni. Un lavoro complicato per la Corte costituzionale, in Corr. giur., 2005, 1310, che invita a fare uso della sensibilità del civilista, come primo criterio per discernere i casi in cui il richiamo alla «legge» comprende anche le leggi regionali, dai casi in cui non le comprende); quanto perché, nello specifico, esistono buone ragioni per ritenere sostenibile questa conclusione.

Ragioni che dovrebbero consistere sinteticamente in questo: che la proprietà non può più essere catalogata tra i diritti fondamentali della persona, né può più valere per essa quella centralità che si esprimeva, nella logica ottocentesca, nelle solenni proclamazioni della sua «inviolabilità», che, per quanto sia meritevole di essere protetto il suo «contenuto minimo» (sulla necessità di rispettare un contenuto minimo della proprietà, e sui problemi che questa nozione comporta, si rinvia a P. PERLINGIERI, Il diritto civile nella legalità costituzionale, Napoli, 1991, 433 ss.), la (nuova) proprietà funzionalizzata è il modello di diritto che governa esclusivamente i «rapporti economici» tra i cittadini, la cui conformazione ed i cui limiti sono rimessi a leggi che, secondo le competenze attribuite a ciascun ente e in ragione della natura patrimoniale della posizione giuridica regolata, possono essere anche di fonte regionale (In giurisprudenza, prima della riforma, si pronunzia nel senso di cui al testo anche Corte cost., 7 novembre 1994, n. 379, in Foro it., 1995, I, 21 nella quale si legge: « (…) se è vero che le Regioni non hanno competenza a legiferare in materia di diritto privato, tale preclusione concerne i rapporti intersoggettivi da cui i diritti stessi derivano, mentre, per quanto attiene alla normazione conformativa del contenuto dei diritti di proprietà alla scopo di assicurarne la funzione sociale, la riserva di legge stabilita dall’art. 42 Cost. può trovare applicazione anche in leggi regionali nell’ambito delle materie indicate dall’art. 117 Cost.»).

Perché non si ravvisa qui la necessità di garantire una tendenziale eguaglianza delle regole (che la riserva di legge di cui all’art. 42 cost. possa comprendere anche le leggi regionali sembra sostenerlo anche F. ADDIS, Fonti legali della proprietà privata e decentramento normativo, in Riv. Dir. Civ., 1994, II, 50-51, cui si fa richiamo per un’analisi delle opinioni dottrinali che, invece, sostenevano che la riserva di legge fosse da intendersi riferita solo alle leggi statali) [ma, semmai, un’eguaglianza nelle opportunità di accesso alla proprietà di certi beni]; né si deve assicurare a questo diritto una rete nazionale di regole identiche.

Ma, anzi, la natura esclusivamente patrimoniale della proprietà è ragione di una sua speciale (e per così dire naturale) sensibilità nei confronti della diversità, espressa (anche) da quelle peculiarità territoriali giustificazioni di possibili adattamenti, conformazioni, varianti necessari ad una migliore funzionalità delle regole stesse, più efficienti se provengono da un ente più vicino al bene (la cui proprietà è) oggetto della regolazione:

Una pluralità delle fonti che è, se si vuole, portato necessario della elasticità delle proprietà così come disegnata nel testo costituzionale, e senza la quale, come si è giustamente evidenziato, «si perde quasi inevitabilmente il senso della pluralità delle funzioni sociali» (Così ancora F. ADDIS, Fonti legali della proprietà privata e decentramento normativo, cit., 55. Che aggiunge: «Non esiste soltanto il singolo bene astrattamente diverso da un altro singolo bene, ciascuno caratterizzato da una propria possibile rilevanza per la comunità Esiste invece il singolo bene (…) diverso da tutti gli altri perché collocato in un ambito spaziale culturale economico, esclusiva ed irripetibile».), col rischio di confinare la formula costituzionale nel troppo ristretto recinto di una legislazione che, per il sol fatto di essere (concepita come) solo statale, potrebbe trascurare un universo di problemi ed interessi (sociali) che il territorio (regionale) può esprimere più e meglio di quello nazionale.

Non a caso, infatti, alcuni Statuti delle Regioni richiamano la proprietà non tanto per riaffermarne la protezione, quanto per sottolinearne la «funzione sociale», assunta come scopo/obiettivo statutariamente previsto della legislazione regionale (come accade, ad esempio, all’art. 4, penultimo trattino, Statuto Veneto.).

Doppio titolo di legittimazione, si scriveva, perché all’art. 42 cost. si può affiancare l’art. 832 c.c., ad ulteriore sostegno della lettura appena proposta; nella misura in cui questa norma affida la determinazione di limiti e obblighi ai diritti proprietari all’«ordinamento giuridico» nel suo complesso.

Un’espressione ampia (P. RESCIGNO, Proprietà (dir. priv.), in Enc. dir., XXXVII (1998), 269, ad avviso del quale il riferimento esprime essenzialmente larghezza e flessibilità), idonea a ricomprendere nel suo ambito fonti le più diverse, primarie e secondarie, statali e regionali, legislative e giurisprudenziali (Sul punto si veda U. MATTEI, La proprietà, nel Tratt. dir. civ., diretto da R. Sacco, Torino 2001, 124 ss., che, nell’evidenziare il carattere aperto del riferimento all’«ordinamento giuridico» di cui all’art. 832 c.c., vi ricomprende anche il diritto giurisprudenziale), ad ulteriore testimonianza che il diritto di proprietà – in un quadro di principi e regole che il diritto nazionale disegna con sufficiente precisione – è aperto a discipline [essenzialmente pubbliche] che ne assicurino una effettiva adeguatezza alle esigenze e alle peculiarità dei beni e dei luoghi.

Sul piano del riparto di competenze, infine, è innegabile che, sia prima che dopo la riforma del Titolo V, le Regioni sembrano detenere un titolo di competenza (concorrente) dai confini molto ampli – il «governo del territorio» – che, proprio in forza della sua trasversalità, può naturalmente abbracciare sia quelle materie che erano storicamente assegnate alle Regioni (essenzialmente: edilizia, urbanistica), sia, più generalmente, tutto quanto possa esprimere l’interesse delle Regioni a regolare l’uso del territorio (Corte cost., 7 ottobre 2003, n. 303, per cui la Costituzione, assegnando alle Regioni una competenza concorrente sul governo del territorio, «cura dell’interesse regionale e locale all’uso più congruo del territorio, sia pure nel quadro dei vincoli che derivano dalla pianificazione nazionale delle reti e dai relativi parametri tecnici, nonché dai valori-soglia stabiliti dallo Stato».); e l’agricoltura che oggi, assente dagli elenchi di cui all’art. 117 cost., deve ritenersi assegnata alla esclusiva competenza delle Regioni (Sul punto si veda per tutti A. GERMANÒ, La «materia» agricoltura nel sistema definito dall’art. 117 Cost., in Le Regioni, 2003, 117 ss. [che assegna i contratti agrari all’«ordinamento civile», e non alla «agricoltura» come materia di competenza esclusiva regionale]).

Queste considerazioni sembravano trovare nella giurisprudenza costituzionale una qualche considerazione. Di fronte ad una legge regionale veneta (n. 11/2004, norme per il governo del territorio), nella quale si prevede che i piani regolatori possano stabilire tra gli edifici distanze inferiori a quelle previste dalla disciplina nazionale, i giudici costituzionali (Corte cost., 16 giugno 2005, n. 232, in Le Regioni, 2005, 1253, con nota di A. ROCCELLA, Governo del territorio: rapporti con la tutela dei beni culturali e l’ordinamento civile) tentano una soluzione di compromesso.

Da una parte, non è dubbia l’appartenenza delle disposizioni sulle distanze all’«ordinamento civile», perché si tratta di norme che regolano i rapporti tra proprietari confinanti, suscettibili di diretta applicazione giudiziale. Dall’altra, poiché i fabbricati «insistono su un territorio che può avere rispetto ad altri – per ragioni naturali e storiche – specifiche caratteristiche», la disciplina dei rapporti tra fabbricato e territorio coinvolge interessi anche pubblici, che esorbitano, come tali, dall’alveo del diritto privato.

Non è un caso, del resto, che proprio in questo contesto il codice civile faccia rinvio a fonti regolatrici locali. Sempre in questo contesto, la Corte di Cassazione, nel dicembre 2011, solleva questione di costituzionalità dell’art. 1, secondo comma, di una legge regionale delle Marche (n. 31/1979), laddove consente ampliamenti di edifici in deroga ai piani regolatori generali e alle norme statali sulle distanze legali tra edifici.

La Cassazione rileva come la soluzione del giudizio posto al suo esame concerne proprio all’accertamento della violazione delle distanze legali, che potrebbe essere esclusa solo sulla base della normativa regionale (mentre andrebbe affermata in forza dell’applicazione della disciplina nazionale). I giudici di legittimità, allora, dubitano che la Regione potesse individuare distanze minime inferiori a quelle fissate dalla disciplina nazionale (qui rappresentata dal d.m. n. 1444/1968), perchè, così facendo, ha travalicato la materia di competenza concorrente («governo del territorio») interferendo sulla disciplina delle distanze tra edifici, rientrante nella materia di competenza esclusiva «ordinamento civile».

La Corte costituzionale (Corte cost., 16 gennaio 2013, n. 6, in Corr. giur., 2013, p. 1057 ss., con nota di A.M. BENEDETTI) reputa fondata la questione così sollevata, argomentando, anche mediante il richiamo a decisioni precedenti, nel modo che segue:

i) la regolazione delle distanze tra fabbricati «attiene in via primaria e diretta ai rapporti tra proprietari di fondi finitimi e ha la sua collocazione innanzi tutto nel codice civile»;

ii) essa trova completamento in ulteriori interventi normativi di fonte statale (tra cui, appunto, il d.m. n. 1444/1968);

iii) la disciplina dei fabbricati è anche oggetto della concorrente competenza regionale in materia di «governo del territorio»;

iv) in linea di principio, la disciplina delle distanze minime tra costruzioni rientra nell’ordinamento civile; «alle Regioni è consentito fissare limiti in deroga alle distanze minime stabilite nelle normative statali, solo a condizione che la deroga sia giustificata dall’esigenza di soddisfare interessi pubblici legali al governo del territorio»;

v) in conclusione, la legislazione regionale che interviene in tale ambito «è legittima solo in quanto persegue chiaramente finalità di carattere urbanistico, rimettendo l’operatività dei suoi precetti a strumenti urbanistici funzionali ad un assetto complessivo ed unitario di determinate zone del territorio»;

vi) nel caso specifico, la disposizione contestata della legge regionale delle Marche viola la legislazione statale, nella misura in cui autorizza i Comuni ad individuare edifici dispensati dal rispetto delle distanze minime: la deroga «non risulta ancorata all’esigenza di realizzare la conformazione omogenea dell’assetto urbanistico di una determinata zona, ma può riguardare singole costruzioni, anche individualmente considerate». Per tale ragione, la norma regionale eccede la competenza sul «governo del territorio» e viola il limite dell’«ordinamento civile». La Corte costituzionale, dunque, boccia la norma della legge regionale marchigiana, ma con una valutazione equilibrata che, in definitiva, cerca di trovare un punto di equilibrio tra materie tra le quali può sorgere un conflitto di non facile soluzione: il risultato, a mio avviso, è apprezzabile perchè, da una parte, valorizza l’autonomia regionale (in questo settore sicuramente garantita dalla presenza di una materia di competenza concorrente, dichiaratamente destinata a dotare le Regioni di una potestà regolatrice del territorio), ma, dall’altra, evita sconfinamenti irragionevoli sul versante del diritto privato cui tocca, com’è noto, la disciplina generale (e nazionale) delle distanze legale tra edifici.

Nel rispetto di questi principi, dunque, una legge regionale potrebbe introdurre, e legittimamente, deroghe generalizzate alla disciplina generale del codice civile in materia di distanze tra edifici.

Sembra dunque che si riconosca che la diversità dei luoghi su cui i beni immobili si collocano deve trovare espressione in un diritto (anche privato) regionale che si affianca al diritto statuale, rispetto al quale può funzionare sia integrando, che derogando: ed è in questo contesto che si colloca una decisione della Corte costituzionale (Corte cost., 4 dicembre 2009, n. 318, in Le Regioni, 2010, 93 ss. con nota di A.M. BENEDETTI, Atti soggetti a trascrizione, parcheggi e potestà legislativa delle Regioni.) che ha ammesso la legittimità di una legge regionale della Liguria in materia di aree destinate a parcheggio, che, tra l’altro, introduceva una disciplina parzialmente diversa da quella nazionale.

In questo quadro, la Corte avrebbe forse potuto tenere in maggiore considerazione l’interesse della Toscana a legiferare non tanto sul regime proprietario, quanto sull’uso di questi beni (uso che, peraltro, la legge voleva evidentemente modernizzare, superando antichi e non più giustificati monopoli). Ma un approccio rigido alla riserva di cui all’art. 117, 2° comma, lett. l) Cost., ha impedito che questi aspetti venissero tenuti nella giusta considerazione: il federalismo, è vero, non è più di moda, ma le Regioni, e i loro poteri legislativi rafforzati dalla riforma del 2001 (e confermati dall’esito del Referendum costituzionale del dicembre 2016) esistono ancora.

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Questa Nota può essere così citata:

A.M. BENEDETTI, Proprietà e diritto privato delle Regioni (a proposito di Corte cost. n. 228/2016), in Dir. civ. cont., 3 febbraio 2017