L’acquisizione sanante ex art. 42-bis T.U. Espropriazioni è costituzionalmente legittima

Corte Cost., sentenza, 30 aprile 2015 n. 71, Rel. Zanon si pronuncia sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 42-bis del D.P.R. 8 giugno 2001 n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità – Testo A), sollevata dalle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione e dal T.A.R. Lazio, con riferimento agli articoli 3, 24, 42, 97, 111 co. 1 e 2, 113 e 117 co. 1 della Costituzione.

L’art. 42-bis T.U. Espropriazioni è stato introdotto dall’art. 34 co. 1, del D.L. 6 luglio 2011 n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito con modificazioni nella Legge 15 luglio 2011 n. 111 art. 1 co. 1, a seguito della declaratoria di incostituzionalità per eccesso di delega (Corte Cost. sentenza 8 ottobre 2010 n. 293) del previgente art. 43. La norma, rubricata “Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico”, nella sua attuale formulazione prevede un particolare meccanismo di “espropriazione semplificata” a seguito di occupazione originariamente illegittima di un bene immobile privato da parte della P.A.

La regola oggetto di giudizio di costituzionalità rappresenta l’ultima tappa dell’evoluzione ordinamentale in materia di espropriazioni indirette, che occorre di seguito segnalare per meglio contestualizzare le motivazioni dei giudici costituzionali (per una breve disamina, v. NIVARRA, La proprietà europea tra controriforma e “rivoluzione passiva”, in Eur.dir.priv., 2011, 583 ss. e CONTI, L’acquisizione sanante resuscitata: l’art. 42-bis T.U. espropriazione, in Urbanistica e Appalti, 2012, 7, 733 ss.).

È noto che negli anni ’80 la Corte di Cassazione a Sezioni Unite introdusse nel nostro ordinamento l’istituto della c.d. “accessione invertita” (cfr. art. 938 c.c.), ossia quel particolare modo di acquisto della proprietà di un terreno da parte della P.A. che avesse irreversibilmente trasformato la destinazione del fondo del privato (Cass. SS.UU. 26 febbraio 1983 n. 1464). Il bene immobile diventava ‘sì di spettanza della P.A., ma la fattispecie diveniva fonte di indennizzo da espropriazione per il privato (ma cfr. CASTRONOVO, La nuova responsabilità civile, Milano, 2006, 246 ss., specialmente 257-258, secondo cui il ristoro del privato è una delle forme tipiche di obbligazione da arricchimento ingiustificato), secondo lo schema dell’espropriazione “ordinaria”, con la giurisdizione in materia del giudice amministrativo.

Nel 1988, le stesse Sezioni Unite del Supremo Consesso ebbero modo di delineare con maggiore rigore i confini dell’istituto, limitando l’acquisizione da parte della P.A. alla sola ipotesi in cui questa avesse già adottato valida dichiarazione di pubblica utilità, in quanto atto manifestativo dell’interesse pubblico: era la metamorfosi dell’accessione invertita propriamente detta in “occupazione acquisitiva” (Cass. SS.UU. 10 giugno 1988 n. 3940; sull’occupazione acquisitiva, in dottrina, v. GAMBARO, voce Occupazione acquisitiva, in Enc.dir., agg. IV, Milano, 2000 nonché CONTI, L’occupazione acquisitiva: tutela della proprietà e dei diritti umani, Milano, 2006, passim). L’assenza della dichiarazione di pubblica utilità rappresentava invece – a parere della Corte di Cassazione – un’usurpazione sine titulo, che innescava a favore del privato il diritto alla restituzione del bene (ferma la facoltà di abdicazione volontaria della proprietà in capo al privato), con conseguente diritto al risarcimento dei danni subiti secondo le norme della responsabilità civile ex art. 2043 c.c. (e con la giurisdizione dell’A.G.O.).

Infine, le Sezioni Unite precisarono che la perdita del bene del privato non dipendeva da una mera esecuzione dell’opera pubblica sul fondo, ma di quella che avesse determinato l’impossibilità giuridica di continuare ad utilizzare il bene in conformità con la sua precedente destinazione (Cass. S.S.U.U. 4 novembre 1996 n. 9521).

L’orientamento adottato dai giudici di legittimità non solo trovò conforto nella giurisprudenza amministrativa successiva (ex multis, Cons. Stato, Ad. Plen. 4/2005), ma ebbe lo stesso avallo della Corte Costituzionale che con la sentenza n. 188/1995 escluse che l’istituto violasse il dettato costituzionale ed in particolare l’art. 42 Cost., trovando fondamento nella funzione sociale stessa della proprietà. Corte Cost. 24/2000, invece, statuì la non contrarietà a Costituzione, per violazione dell’art. 3 Cost. con riferimento all’art. 938 c.c., dell’art. 5-bis, comma 7-bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, introdotto dall’art 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), nella parte in cui, nel disciplinare gli effetti della c.d. accessione invertita, prevedeva la corresponsione in favore del soggetto privato della proprietà del suolo ad opera della p.a. per effetto della costruzione sullo stesso di un’opera di pubblica utilità, di una somma corrispondente alla indennità di esproprio (senza abbattimento del 40%), maggiorata del 10%, pressoché pari al valore venale dimezzato del bene.

Rilievi critici sul regime di espropriazione indiretta previsto dall’ordinamento italiano furono invece sollevati dalla Corte EDU, che ebbe a qualificarlo come contrario all’art. 6 “Diritto ad un equo processo” della Convenzione di Roma ed all’art. 1 “Protezione della proprietà” del relativo Protocollo Addizionale perché contrario ai principi di legalità, certezza del diritto ed effettività della tutela giurisdizionale, nonché lesivo del diritto fondamentale di proprietà (caso Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia del 30 maggio 2000; caso Carbonara e Ventura c. Italia 20 maggio 2000).

Nel 2001, in sede di riorganizzazione della materia espropriativa, sulla scorta delle sollecitazioni europee, il legislatore italiano emanò l’art. 43 T.U. Espropriazioni, che introdusse nel nostro ordinamento la c.d. acquisizione sanante. Secondo tale istituto, la P.A. che avesse utilizzato un bene immobile per scopi di pubblico interesse, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, poteva sanare la situazione contra ius (determinatasi anche a seguito di annullamento giudiziario di un atto del procedimento espropriativo) e disporre l’acquisizione al suo patrimonio indisponibile con effetti ex tunc, purché fosse risarcito il danno patito al proprietario espropriato; era altresì prevista una forma di “acquisizione giudiziaria” (cfr. Cass. SS.UU. 19 gennaio 2015 n. 735, in Dir.civ.cont., 30 gennaio 2015, con nota di ALECCI, Il crepuscolo dell’occupazione acquisitiva. Un paio di considerazione a margine di una sentenza non più differibile).

La norma ricevette le censure tanto da parte della giurisprudenza di Strasburgo (caso Scordino, soprattutto in ordine al quantum del ristoro patrimoniale derivante da acquisizione sanante) quanto della stessa Corte Costituzionale che – come si accennava supra – dichiarò l’illegittimità costituzionale dell’art. 43 D.P.R. n. 327/2001 con riferimento all’art. 76 Cost. poiché “l’istituto previsto e disciplinato dalla richiamata norma […] è connotato da numerosi aspetti di novità, rispetto sia alla disciplina espropriativa oggetto delle disposizioni espressamente contemplate dalla legge-delega, sia agli istituti di matrice prevalentemente giurisprudenziali” (Corte Cost. n. 293/2010). In questa ultima sentenza, la Corte Costituzionale ebbe modo anche di rimarcare elementi di incompatibilità della norma di cui all’art. 43 T.U. Espropriazioni con il diritto convenzionale europeo per violazione del principio di legalità e certezza del diritto, sancendo altresì che “tale forma di espropriazione non può comunque costituire un’alternativa ad un’espropriazione adottata secondo buona e debita forma”.

A seguito di tale declaratoria di incostituzionalità, il legislatore introduce pertanto l’art. 42-bis.

La sentenza in esame qualifica, in discontinuità con il passato, il nuovo istituto come una “sorta di procedimento espropriativo semplificato, che assorbe in sé sia la dichiarazione di pubblica utilità, sia il decreto di esproprio, e quindi sintetizza uno actu lo svolgimento dell’intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma”. La nuova acquisizione sanante si caratterizza per significativi elementi di novità, volti a eliminare le censure che erano state mosse al precedente art. 43 censurato. In particolare, l’acquisto della proprietà del bene da parte della P.A. avviene ex nunc solo al momento dell’emanazione dell’atto di acquisizione; si prevede un obbligo di motivazione “rafforzato”, con l’esibizione delle attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico (v. in particolare in passato, sulla necessità di “motivazione particolarmente esaustiva” in caso di occupazione acquisitiva, Cons.Stato Ad. Plen. n. 2/2005); nel computo dell’indennizzo viene fatto rientrare non solo il danno patrimoniale, ma anche quello non patrimoniale, forfetariamente liquidato; è inoltre disposto che il passaggio del diritto di proprietà è sottoposto alla condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute; ancora, la nuova disciplina copre tanto le ipotesi precedentemente ricondotte all’occupazione acquisitiva quanto quelle definite come occupazione usurpativa; per il periodo di occupazione senza titolo è computata una somma forfetariamente determinata a titolo risarcitorio; infine, non è più riproposta la c.d. acquisizione in via giudiziaria.

Per ciò che interessa in questa sede, occorre volgere lo sguardo alle motivazioni della sentenza in epigrafe.

In primo luogo, la Corte Costituzionale dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale sollevata in riferimento all’articolo 3 Cost. La norma – a parere dei giudici costituzionali – non attribuisce un trattamento privilegiato alla P.A. rispetto a qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento che abbia commesso un fatto illecito, poiché con l’acquisizione “non retroattiva” la stessa P.A. riprende a muoversi nell’ambito della legalità amministrativa, “esercitando una funziona amministrativa meritevole di tutela privilegiata”, salvo il ristoro del pregiudizio patito dal privato, nel periodo di tempo intercorrente tra la data dell’occupazione del fondo e la data del provvedimento di acquisizione sanante. Tale indennità ricomprende tanto il pregiudizio patrimoniale che quello non patrimoniale, non delineando quindi uno statuto deteriore ma ulteriore rispetto all’indennità spettante in caso di espropriazione ordinaria. Ed ancora, neanche l’asserita esposizione in perpetuo del privato al potere di acquisizione sanante viola il principio di uguaglianza, posto che la giurisprudenza amministrativa ha elaborato molteplici soluzioni per reagire all’inerzia della P.A. (ad es.: onere del privato di esperire procedimento di messa in mora della P.A. per poi impugnare l’eventuale silenzio-rifiuto). Né è irragionevole l’aver mutato il precedente regime risarcitorio ex art. 43 T.U. Espropriazioni in un indennizzo derivante da fatto lecito, avente natura di debito di valuta, poiché è comunque corrisposto un indennizzo corrispondente al valore venale del bene calcolato al momento del trasferimento della proprietà stessa.

In secondo luogo, in riferimento all’art. 24 Cost., il diritto di difesa del privato non è sacrificato né impedito ma semplicemente “conformato”.

Ma i dubbi di costituzionalità contenuti nelle ordinanze di rimessione alla Corte Costituzionale attenevano anche alla presunta violazione dell’art. 42 Cost.: i giudici di legittimità, infatti, sottolinearono che la potestà espropriativa ha carattere eccezionale in presenza di “motivi di interesse generale”, necessariamente da evidenziarsi con l’adozione di pubblica utilità in una fase preliminare ed autonoma al procedimento espropriativo in senso stretto. A tale ragionamento, la Consulta replica, sostenendo che l’adozione dell’atto acquisitivo è concessa alla P.A. esclusivamente allorché costituisca “extrema ratio per la soddisfazione di attuali ed eccezionali ragioni di interesse pubblico”, risultando così valorizzati i motivi di interesse generale ex art. 42 Cost. La funzione sociale esprime, infatti, “accanto alla somma dei poteri attribuiti al proprietario nel suo interesse, il dovere di partecipare alla soddisfazione di interessi generali”.

Infine, l’argomentazione più impegnativa per i giudici costituzionali è sicuramente quella relativa alla presunta violazione della norma in esame dell’art. 117 Cost., letto in combinato disposto con l’art. 6 della CEDU e dell’art. 1 Primo Protocollo Addizionale, e dell’art. 111 Cost. Le questioni sono dichiarate entrambe infondate. Per la Consulta, l’art. 42-bis, infatti, elimina quella situazione di “défaillance structurelle” lamentata dalla Corte EDU riguardo al fenomeno italiano delle espropriazioni indirette, in considerazione dell’efficacia ex nunc del provvedimento, della rinnovazione della valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico all’acquisizione nonché nello stringente obbligo motivazionale. Inoltre, la mancata reintroduzione dell’acquisizione per via giudiziale cancella l’imprevedibilità del procedimento espropriativo, criticamente evidenziata dalla Corte EDU.