Rimessa alle Sezioni Unite la questione della natura del “fermo amministrativo”: mezzo di conservazione della garanzia patrimoniale, atto prodromico all’espropriazione forzata o atto esecutivo?

Anno I, Numero III, ottobre/dicembre 2014

di MIRKO ABBAMONTE, Dottore di ricerca Università degli Studi di Roma Tor Vergata

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Con l’ordinanza n. 22240/2014 la sesta sezione della Suprema Corte di Cassazione ha rimesso al Primo Presidente la valutazione circa l’opportunità di devolvere alle Sezioni Unite la questione relativa alla qualificazione del fermo di beni mobili registrati ex art. 86 del d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602.

Si tratta di stabilire, in sostanza, se tale istituto possa qualificarsi come strumento di conservazione della garanzia del credito, come atto prodromico all’espropriazione ovvero come vero e proprio atto esecutivo. Un corretto inquadramento dell’istituto – da sempre oggetto di contrastanti e (come si legge nell’ordinanza) non sempre coerenti pronunce giurisprudenziali (ma il dibattito ha interessato, come si avrà modo divedere infra, in egual misura anche la dottrina) – è necessario per risolvere questioni processuali di fondamentale importanza nella prospettiva della tutela del cittadino: ci riferiamo, in particolare, alla individuazione del tipo di tutela esperibile e dell’ufficio giudiziario presso il quale rivolgersi nei casi in cui la giurisdizione appartenga al giudice ordinario.

Se si ritiene, infatti, che il fermo costituisca mezzo di conservazione della garanzia del credito, allora la relativa impugnazione introdurrà una causa ordinaria di accertamento che soggiace alle regole ordinarie di competenza; se si considera il fermo, invece, un atto preordinato all’esecuzione (e la contestazione cade sull’an della pretesa), l’impugnazione aprirà un giudizio di opposizione preventiva all’esecuzione (disciplinato dall’art. 615, comma 1, c,.p.c.), la cui competenza sarà radicata dinanzi al giudice competente ex artt. 17 e 27 c.p.c.; qualora, infine, esso rappresenti un atto del processo esecutivo, avremo una opposizione successiva all’esecuzione, regolata dagli artt. 615, comma 2, e 616 c.p.c. (sempreché, beninteso, la contestazione ricada sull’an della pretesa).

Per comprendere al meglio le difficoltà connesse all’inquadramento del fermo di beni mobili e le varie oscillazioni giurisprudenziali e dottrinali, occorre tenere a mente gli interventi legislativi intervenuti nel corso degli anni, i quali, pur apportando rilevanti modifiche alla normativa applicabile, non hanno fornito indicazioni chiare in merito alla natura delle c.d. “ganasce fiscali” e circa il giudice competente a decidere sulle relative controversie. Le soluzioni a cui si deciderà di accedere, inoltre, devono poi coordinarsi con l’inquadramento dell’affine iscrizione di ipoteca giudiziale di cui all’art. 77 del d.P.R. n. 602/1973 (che rappresenta l’alternativo strumento a disposizione dell’agente della riscossione al fine di indurre il debitore all’adempimento spontaneo) [L’ordinamento prevede in realtà due distinte fattispecie di ipoteca esattoriale: 1) iscrizione facoltativa: espressione dello jus eligendi ordinariamente riconosciuto al creditore in sede di esecuzione forzata, che l’agente della riscossione può decidere di costituire prima del pignoramento; 2) iscrizione obbligatoria: che, ai sensi dell’art. 77, comma 2, d.P.R. n. 602/1973, deve essere iscritta sul bene immobile individuato dall’agente della riscossione qualora l’ammontare del credito non superi il 5% del valore di tale bene. In tal caso, l’iscrizione di ipoteca giudiziale costituisce condizione di procedibilità del pignoramento del bene immobile dal momento che il legislatore ha previsto che l’agente della riscossione può procedere a pignoramento solo dopo che siano decorsi 6 mesi dall’iscrizione ipotecaria senza che il debito sia stato estinto. Cfr. Boletto, Il ruolo di riscossione nella dinamica del prelievo delle entrate pubbliche, Milano, 2010, 198 ss.].

Nella sua originaria formulazione il citato d.P.R. n. 602 del 1973 (“Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito”) non contemplava alcuna previsione normativa circa il fermo dei beni mobili iscritti in pubblici registri, per i quali era prevista la soggezione alla ordinaria azione di espropriazione forzata.

Con l’art. 5 d.l. 31 dicembre 1999, n. 669, convertito in l. 28 febbraio 1997, n. 30, veniva introdotto nel corpo delle disposizioni del d.P.R. l’art. 91 bis, il quale disciplinava l’istituto del fermo amministrativo. La norma prevedeva che: “[q]ualora in sede di riscossione coattiva di crediti iscritti a ruolo non sia possibile, per mancato reperimento del bene, eseguire il pignoramento dei veicoli a motore e degli autoscafi di proprietà del contribuente iscritti nei pubblici registri, la Direzione regionale delle entrare ne dispone il fermo”. Nei successivi tre commi veniva disciplinata l’iscrizione del provvedimento nei pubblici registri, le sanzioni in caso di circolazione dopo il fermo e la previsione di un necessario regolamento di attuazione (adottato con d.m. 7 settembre 1998, n. 503).

Il legislatore aveva quindi subordinato l’attivazione del fermo solo in caso di mancato reperimento del bene mobile ricercato ai fini del pignoramento. Solo nella accertata impossibilità di eseguire il pignoramento, dovuta alla irreperibilità del bene mobile registrato, la Direzione generale delle entrate ne poteva disporre il fermo. La ratio della norma era quella di impedire la circolazione dell’automezzo al solo fine di consentire il suo materiale reperimento e, quindi, il successivo pignoramento.

Il d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 26 sostituiva poi integralmente il titolo II del d.P.R. n. 602/1973 (nel quale era contenuto l’art. 91 bis) trasferendo la disciplina del fermo nell’art. 86, all’interno di un Capo III espressamente intitolato “Disposizioni particolari in materia di espropriazione di beni mobili registrati”. Esso rimaneva affidato alla determinazione dell’ufficio finanziario regionale, mentre l’iscrizione nel pubblico registro diveniva compito del concessionario, il quale, tuttavia, non era esonerato dal perseguire il bene attraverso il pignoramento.

Nel 2001 il d.lgs. n. 193 modificava, al fine di semplificare e accelerare le procedure esecutive, il comma 1 dell’art. 86 affidando direttamente il potere di disporre il fermo direttamente al concessionario, solo dopo l’inutile decorso dell’art. 50, comma 1, del medesimo d.P.R. (ossia dopo 60 giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, salve le disposizioni relative alla dilazione ed alla sospensione del pagamento). Il provvedimento di fermo amministrativo veniva dunque svincolato dal requisito dell’esito negativo del pignoramento per mancato reperimento del bene.

In seguito a tali modifiche il ricorso al fermo è aumentato notevolmente, ma parallelamente sono emersi non pochi problemi, dovuti essenzialmente ad una disciplina insufficiente e poco chiara [Cfr. Guidara, Osservazioni in tema di giurisdizione sul fermo fiscale dei beni mobili registrati, in Riv. dir. trib., 2004, 12, 1367 ss., spec. par. 1].

A distanza di qualche anno, il legislatore con l’art. 3, comma 41, d.l. n. 203 del 2005, convertito nella legge n. 248 del 2005 forniva una interpretazione autentica dell’art. 86 d.P.R., chiarendo che fino all’emanazione del decreto previsto nel comma 4, il fermo poteva essere eseguito dai concessionari nel rispetto delle disposizioni di cui al d.m. n. 503 del 1998. In attuazione della norma l’Agenzia delle entrate adottava un risoluzione (n. 2/E del 9 gennaio 2006) con la quale consentiva ai concessionari di procedere in via diretta al fermo, a condizione che l’iscrizione di esso fosse “preceduta da un preavviso, contenente un ulteriore invito a pagare le somme dovute, esclusivamente presso gli sportelli della competente azienda concessionaria, entro i successivi venti giorni, decorsi i quali, il preavviso stesso assumerà il valore di comunicazione di iscrizione di fermo”.

Nell’arco dello stesso anno il legislatore interveniva nuovamente, questa volta per modificare l’art. 19 del d.P.R. n. 546 del 1992 – attuato con l’art. 35, comma 26 quinquies, del d.l. 4 luglio 2006 n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006 n. 248 – per inserire nel catalogo degli atti impugnabili dal contribuente anche il fermo amministrativo e l’iscrizione di ipoteca (v. lett. e bis, e ter) [Per Basilavecchia, Il fermo amministrativo e la giurisdizione tributaria, in AA.VV., Giurisdizione unica tributaria: nuovi profili e problematiche, a cura di Battistoni Ferrara, Torino, 2007, a seguito di tale modifica esca rafforzato il principio per il quale la sola fase di esecuzione forzata dev’essere giudicata dal giudice ordinario, mentre tutta la fase di riscossione che si pone fra la notifica del titolo e della cartella, da un lato, ed il pignoramento, dall’altro, può essere devoluta alla giurisdizione delle Commissioni tributarie].

L’ultima modifica in ordine di tempo è quella attuata dall’art. 52, comma 1, lett. m), d.l. 21 giugno 2013, n. 69, convertito con modificazioni in legge 9 agosto 2013 n. 98, che, modificando il comma 2 dell’art. 86, ha specificato che la procedura di iscrizione di fermo di beni mobili registrati prende avvio con la notifica al debitore (o ai coobbligati iscritti nei pubblici registri di una comunicazione preventiva contenente l’avviso che, in mancanza del pagamento delle somme dovute entro il termine di trenta giorni, sarà eseguito il fermo, senza necessità di ulteriore comunicazione, mediante iscrizione del provvedimento che lo dispone nei registri mobiliari (salvo che il debitore o i coobbligati, nel predetto termine, dimostrino all’agente della riscossione che il bene mobile è strumentale all’attività dell’attività di impresa o della professione). Prima di tale modifica, la norma affermava laconicamente che il fermo si eseguiva mediante l’iscrizione del provvedimento nei registri mobiliari a cura del concessionario, che ne dava altresì comunicazione al soggetto nei confronti del quale si procedeva.

Terminata questa breve disamina della evoluzione normativa in tema di fermo di beni mobili registrati – e tenendo a mente che tale istituto è stato esteso nel corso del tempo anche alla riscossione di crediti di natura non tributaria (si pensi ai crediti previdenziali e alle sanzioni pecuniarie derivanti dalla violazione del c.d.s.) –, possiamo ora soffermarci sulle principali questioni trattate nella ordinanza oggetto del presente commento.

Prima, però, di analizzare le diverse posizioni assunte dalla dottrina e dalla giurisprudenza in merito alla natura del fermo amministrativo, occorre chiarire due punti fermi.

Da un lato, deve considerarsi ormai superato quell’orientamento giurisprudenziale che riteneva non impugnabile il preavviso di fermo, per non essere quest’ultimo contemplato espressamente tra gli atti impugnabili ex art. 19 d.P.R. n. 546/1992 [Le Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 11 maggio 2009, n. 10672, in Riv. dir. trib., 2009, 7-8, II, 539, con nota di Ingrao) hanno riconosciuto il preavviso di fermo come atto funzionale a portare a conoscenza del contribuente una determinata pretesa tributaria, rispetto alla quale sorge ex art. 100 c.p.c. l’interesse del contribuente alla tutela giurisdizionale per il controllo della legittimità sostanziale della pretesa impositiva, a nulla rilevando che detto preavviso non compaia esplicitamente nell’elenco degli atti impugnabili contenuto nell’art. 19 del d.P.R. n. 546/1992, in quanto tale elencazione va interpretata in senso estensivo, sia in ossequio alle norme costituzionali di tutela del contribuente e di buon andamento della P.A., che in conseguenza dell’allargamento della giurisdizione tributaria operato con la l. 28 dicembre 2001, n. 448. La pronuncia in esame interviene a distanza di pochi mesi da Cass. 14 aprile 2008, n. 8890, con cui i giudici di legittimità avevano affermato il principio esattamente opposto a quello affermato dalle sezioni unite, quello secondo cui il preavviso di fermo non costituisce atto autonomamente impugnabile, in quanto non idoneo a produrre una immediata menomazione del patrimonio del soggetto, il quale può pienamente utilizzare il bene e disporne sino al momento della iscrizione del fermo nel pubblico registro. V. sul punto Amendolagine, L’opponibilità del “preavviso” di fermo amministrativo di beni mobili registrati, in Giur. merito, 2012, 2, 294 ss. (spec. par. 1)].

Dall’altro lato, le Sezioni Unite, dopo varie oscillazioni giurisprudenziali, hanno definitivamente acclarato che la giurisdizione in materia di fermo va ripartita tra giudice tributario e ordinario a seconda della natura tributaria o meno dei crediti, ovvero ad entrambi se il provvedimento di fermo si riferisce in parte a crediti tributari e in parte a crediti non tributari (v. Cass. ord. 14831/2008, Cass. ord. n. 10672/2009 e tutta la giurisprudenza successiva) [Tale ripartizione è conforme all’orientamento della Corte costituzionale la quale, in due pronunce in materia di Cosap e di sanzioni per lavoro irregolare (cfr. rispettivamente la n. 64 del 14 marzo 2008 e la n. 130 del 14 maggio 2008), ha affermato il principio basilare secondo cui nella giurisdizione tributaria deve rientrare esclusivamente tutto ciò che ha natura tributaria. Contra, precedentemente, Cass. ord. 11 febbraio 2008, n. 3171 (per la giurisdizione del solo giudice tributario)].

I giudici di legittimità hanno giustificato questa soluzione argomentando che attraverso la modifica dell’art. 19 d.P.R. n. 546/1992, attuata dal d.l. 223/2006, il legislatore ha manifestato la volontà “di escludere il fermo di beni mobili registrati dalla sfera tipica dell’espropriazione forzata”. Ne deriva che esso non può più considerarsi, come ritenuto in passato, atto preordinato all’espropriazione forzata esattoriale (come tale riconducibile alla giurisdizione ordinaria sulla scorta dell’art. 2, comma 1, secondo periodo, d.P.R. n. 546/1992, come precedentemente sostenuto da Cass., Sez. Un., ord. n. 2053/2006 e n. 14701/2006), dovendosi piuttosto inquadrare l’atto in “una procedura alternativa all’esecuzione forzata vera e propria, che nel D.P.R. n. 602 del 1973, trova la propria tipizzante disciplina nel capo 2^ del titolo 2^ (mentre la disciplina del fermo di beni mobili registrati, non a caso, sarebbe dettata nel capo IH, del medesimo titolo)”.

La configurazione del fermo appena riportata veniva però presto superata dalla sentenza delle Sezioni Unite n. 20931/2011. Tale pronuncia, nell’intento di risolvere la diversa questione relativa alla individuazione del giudice competente a conoscere le controversie sul fermo nell’ambito della giurisdizione ordinaria, è giunta a riconoscere la competenza esclusiva del Tribunale ai sensi dell’art. 9 c.p.c. – ma sarebbe stato più corretto il rinvio all’art. 17 c.p.c. in tema di opposizione all’esecuzione – sulla base della ritenuta natura propriamente esecutiva del provvedimento (come l’afferente preavviso) di iscrizione di ipoteca e/o di fermo. Tale orientamento è stato poi seguito dalla giurisprudenza successiva [Cfr., ex plurimis, Cass. sent. n. 10147/2012 e ordd. n. 21068/2012 e n. 24729/2013, ad esclusione di Cass., Sez. Un., n. 5575/2012].

Tale mutato indirizzo, come sottolineato nella ordinanza in commento, considerando il fermo (e il relativo preavviso) alla stregua di un vero e proprio atto esecutivo, ha sostanzialmente preso le distanze anche da quell’orientamento giurisprudenziale, poi superato, che inquadrava, come si è visto supra, invece il fermo come atto prodromico all’espropriazione forzata.

La ricostruzione poc’anzi riportata si pone, d’altronde, in contrasto con il più recente orientamento espresso dalle Sezioni Unite circa la natura dell’iscrizione di ipoteca di cui all’art. 77 d.P.R. n. 602/1973.

La sentenza n. 19668 del 18 settembre 2014, ha escluso, invero, che l’iscrizione de qua possa considerarsi “un atto della espropriazione forzata, bensì un atto riferito ad una procedura alternativa all’esecuzione forzata” [Con ciò ritenendo che l’iscrizione ai sensi dell’art. 77 d.P.R. 602/1973 possa avvenire senza la necessità di procedere alla notifica dell’intimazione ad adempiere di cui all’art. 50, comma 2, del medesimo d.P.R. (prescritta per il caso che l’espropriazione forzata non sia iniziata entro un anno dalla notifica della cartella di pagamento)].

Anche in dottrina non vi è unanimità di vedute circa la natura del fermo (e dell’iscrizione ipotecaria) [Vi era chi poneva l’accento sul carattere unilaterale e autoritativo del provvedimento, giungendo così a qualificare il fermo come atto di autotutela della pubblica amministrazione svincolato dalla procedura esecutiva, sul rilievo che non fosse più necessario attendere l’esperimento negativo del pignoramento. Si affermava, quindi, la giurisdizione del giudice amministrativo (come sostenuto da Cons. Stato, 13 aprile 2006, n. 2032, in Dir. prat. trib., 2006, II, 1360 ss., con note di Serranò e Glendi, prima che il legislatore nel 2006 intervenisse per affermare la giurisdizione del giudice tributario introducendo le lett. e bis – e ter nell’art. 19 d.P.R. 546, cit.). Per tale configurazione v., tra gli scritti più recenti, quello di La Rosa, L’iscrizione di ipoteca sugli immobili ed il fermo dei beni mobili registrati nella procedura esattoriale e nel processo tributario, in Riv. dir. trib., 2008, 4, 335 ss.].

Da un lato vi è chi lo ha qualificato come atto strumentale all’esecuzione forzata [Cfr. Dominici, Osservazioni a margine dell’art. 86, D.P.R. n. 602 del 1973: i beni mobili iscritti in pubblici registri tra tutela cautelare e pignoramento nell’esecuzione esattoriale, in Giur. it., 2003, 915; Russo – Fransoni, La giurisdizione in materia di fermo di beni mobili registrati, in Fisco, 2004, I, 1191, secondo i quali il fermo appartiene alla categoria degli atti collocabili nell’area di procedimento di espropriazione forzata successivo alla notificazione del ruolo] e chi, invece, lo ha collocato tra gli atti di esecuzione indiretta [Cfr. De Stevanato, Il fermo degli autoveicoli: semplice strumento dell’esecuzione o eccezionale misura afflittiva per indurre l’adempimento “spontaneo”?, in Dialoghi dir. trib., 2005, 1143] – volti ad indurre all’adempimento il debitore moroso senza ricorrere al pignoramento – o, ancora, chi lo ha etichettato come pignoramento speciale [Cfr. Boletto, Il fermo dei beni mobili registrati, in Riv. dir. trib., 2005, I, 539].

Dall’altro lato, si è fatta strada la tesi che ha inquadrato il fermo come misura cautelare [Cfr. Fantozzi, Nuove forme di tutela delle situazioni soggettive nelle esperienze processuali: la prospettiva tributaria, in Dialoghi dir. trib., 2005, 175; Messina, L’iscrizione di ipoteca sugli immobili ed il fermo di beni mobili registrati nella procedura esattoriale e nel processo tributario, in Riv. dir. trib., 2008, 335; Basilavecchia, Funzione impositiva e forme di tutela. Lezioni sul processo tributario, II ed., 2013, 254 ss.] o misura cautelare sui generis [Cfr. Del Federico, Ipoteca e fermo nella riscossione: tra salvaguardia dell’interesse fiscale e tutela del contribuente, in Giust. trib., 2007, 427: accanto alla funzione di evitare che i beni vengano sottratti alla riscossione, si affianca la finalità di indurre il debitore moroso all’adempimento. Tale tesi è ora avallata anche da Boletto, Il ruolo di riscossione, cit., 202, nota 102, la quale, a seguito della riforma del 2006, ha modificato il suo precedente orientamento], in quanto provvedimento con effetti di conservazione della garanzia patrimoniale, caratterizzato dai tipici requisiti del fumus boni juris e del periculum in mora oppure come misura “alternativa” rispetto all’esecuzione forzata (escludendo con ciò che essa possa considerarsi atto prodromico dell’espropriazione o come atto funzionale dalla stessa) [Cfr. Vaccarella, Il fermo tributario e la tutela giurisdizionale: aberratio ictus del Consiglio di stato o ella Corte costituzionale, in Riv. es. forz., 2007, 4, 718 ss.].

Esposto sinteticamente il quadro dei vari orientamenti dottrinali e giurisprudenziali, si può ben comprendere la necessità, evidenziata dall’ordinanza in commento, di un intervento chiarificatore delle Sezioni Unite le quali, tenendo conto della evoluzione normativa, superino il contrasto giurisprudenziale in atto sì da dipanare, una volta per tutte, la dibattuta questione relativa alla individuazione della natura del fermo, traendo da tale inquadramento le dovute conseguenze applicative, prima fra tutte quella relativa alla individuazione del giudice ordinario competente a decidere sulle controversie in tema di fermo per crediti non tributari (diversi da quelli di natura previdenziale, la cui competenza spetta in via esclusiva al tribunale in funzione di giudice del lavoro).

Nell’ordinanza in commento, il Collegio ritiene debbano essere superati quegli orientamenti che fino ad oggi hanno classificato il fermo e l’iscrizione di ipoteca tra gli atti esecutivi o tra gli atti prodromici o preordinati alla esecuzione, per addivenire alla definitiva configurazione dell’uno e dell’altro come strumenti di conservazione della garanzia del credito.

La conseguenza di tale mutamento di prospettiva ha precisi risvolti, come accennato, sul piano della individuazione delle norme processuali applicabili in caso di impugnazione del fermo dinanzi al giudice ordinario: non troveranno, infatti, applicazione le norme in tema di opposizione (preventiva e successiva) all’esecuzione o agli atti esecutivi (a seconda che il vizio ricada sull’an o sul quomodo, v. artt. 615 e 617 c.p.c.), bensì quelle del rito ordinario di cognizione e delle norme generali in tema di riparto di competenza per materia e per valore.

Il collegio giunge a tale conclusione osservando, quanto alla configurazione del fermo e dell’iscrizione di ipoteca in tema di fermo come atti esecutivi, che:

  • tale ricostruzione disattende il principio generale secondo cui l’inizio dell’espropriazione forzata si ha con il pignoramento; né tale principio risulta essere derogato dalle specifiche norme dettata in materia di riscossione coattiva, che presuppongono che l’inizio dell’esecuzione si abbia con la notifica del verbale di pignoramento di beni mobili e di rediti verso terzi (v. rispettivamente artt. 65 e 72 bisP.R. n. 602/1973), nonché con la trascrizione e la notificazione dell’avviso di vendita dei beni immobili (di cui all’art. 78 del medesimo d.P.R.).
  • non essendovi un giudice dell’esecuzione già nominato, il procedimento non si potrebbe svolgere secondo la struttura bifasica di cui agli artt. 616 e 618, comma 2, c.p.c., il ché realizzerebbe una anomala trattazione dinanzi ad un unico giudice.

Quanto invece alla configurazione del fermo come atto prodromico o preordinato alla esecuzione si osserva che:

  • essa non tiene conto del fatto che nella espropriazione forzata esattoriale (v. artt. 49 ss. d.P.R. n. 602/1973) l’attività preliminare da compiere per dare avvio all’esecuzione (al pari della previa notificazione del titolo esecutivo e del precetto nella esecuzione forzata disciplinata dal codice di rito) consiste nella notificazione della cartella di pagamento [V. in tal senso, Ziino, L’impugnazione del preavviso di fermo: superati i dubbi sulla giurisdizione, le Sezioni Unite introducono nuove (ingiustificate) questioni di competenza, in civ., 2012, 2, 350 ss. (spec. par. 4)] (che segue alla consegna del ruolo al concessionario) [Nell’ordinanza si osserva che, a differenza del fermo, l’iscrizione di ipoteca non è rimessa ad una valutazione discrezionale del concessionario, ma è necessaria se l’importo complessivo del credito supera il cinque percento del valore dell’immobile da sottoporre ad espropriazione. In tal caso l’iscrizione si pone come atto prodromico all’espropriazione, tuttavia “la principale funzione dell’istituto non sembra essere diversa da quella assicurata dal diritto reali di ipoteca disciplinato dal codice civile, in quanto strumentale alla conservazione della garanzia patrimoniale per il soddisfacimento delle ragioni del creditore. E le recenti riforme degli artt. 76 e 77 d.P.R. n. 602 del 1973 hanno accentuato tale configurazione, poiché, ai sensi dell’art. 77, nel testo attualmente vigente, l’ipoteca può essere iscritta se il credito per cui si procede supera i ventimila euro, ma <<anche al solo fine di assicurare la tutela del credito da riscuotere>> ed anche quando non si siano ancora verificate le condizioni per procedere ad espropriazione immobiliare (consentita soltanto per crediti superiori ai centoventimila euro), oggi ridefinite dall’art. 76 del d.P.R., nel testo risultante dalle modifiche apportate dal citato d.l. dle 2013, convertito con modificazioni nella legge n. 98 del 2013”].

Alla luce delle succitate argomentazioni, riteniamo – in linea con quanto sostenuto dal Collegio e da un parte della dottrina [Ziino, L’impugnazione del preavviso di fermo, cit., par. 6; Vaccarella, Il fermo tributario e la tutela giurisdizionale, cit.,720 s.; Ingrao, Il preavviso di fermo, cit., par. 3] – che il fermo (così come l’iscrizione di ipoteca) dovrebbe trovare collocazione tra gli strumenti di conservazione della garanzia patrimoniale, quale misura dunque alternativa che si coordina e può interferire con l’attività esecutiva vera e propria, ma che non può considerarsi in essa assorbita.

La circostanza che provvedimenti di tal fatta si inseriscano temporalmente tra la notificazione della cartella di pagamento ed il pignoramento che dà inizio all’espropriazione forzata, non può indurci a considerare tali atti preordinati o funzionali all’esecuzione (né tantomeno esecutivi).

Decorso il termine di sessanta giorni dalla notificazione della cartella di pagamento, il concessionario, sulla base di una valutazione discrezionale, può optare tra espropriazione e fermo, senza imporre per quest’ultimo alcun limite massimo di durata. L’esattore può liberamente astenersi dal pignorare il bene, in attesa del pagamento da parte del debitore. Il fermo, dunque, non è propedeutico all’espropriazione forzata ma costituisce una misura coercitiva volta ad indurre all’adempimento: l’impossibilità di utilizzare il veicolo (pena l’irrogazione di una sanzione penale) provoca al debitore un disagio tale ad indurlo all’adempimento.

In questa prospettiva, dunque, l’opposizione al provvedimento di fermo dinanzi al giudice ordinario aprirebbe un giudizio ordinario di cognizione nel quale il giudice può, tra l’altro, conoscere sia i vizi formali del provvedimento che il merito delle pretese dell’esattore [In tal senso anche Ziino, L’impugnazione del preavviso di fermo, cit., par. 6, il quale ritiene, a ragione, che in tale giudizio possano anche introdursi domande connesse, tra cui le opposizioni avverso il provvedimento che aveva determinato la iscrizione a ruolo del credito], indi per cui la competenza dell’ufficio giudiziario non dovrebbe spettare in via esclusiva al Tribunale quale giudice dell’opposizione (come sostenuto da Sez. Un. n. 20931/2011, cit.), bensì ripartita tra il Giudice di Pace e il Tribunale, sulla scorta degli ordinari criteri di competenza per materia e valore.

Non ci resta che attendere, dunque, (un nuovo) intervento (questa volta, si spera, risolutore) delle Sezioni Unite.

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La Nota può essere così citata:

M. Abbamonte Rimessa alle Sezioni Unite la questione della natura del “fermo amministrativo”: mezzo di conservazione della garanzia patrimoniale, atto prodromico all’espropriazione forzata o atto esecutivo?, in Dir. civ. cont. 4 dicembre 2014