Rimessa alle Sezioni Unite la questione del prezzo massimo di cessione di immobili costruiti in regime di “edilizia convenzionata e agevolata”: la scadenza del vincolo quinquennale d’inalienabilità determina il venir meno anche di quello relativo alla determinazione del prezzo?

Anno I, numero II, luglio/settembre 2014

di NICOLETTA SCIARRATTA

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Con ordinanza 4 luglio 2014 n. 15406 la seconda sezione della Corte di Cassazione  trasmette gli atti di causa al Primo Presidente affinché questi valuti l’opportunità di rimetterli alle Sezioni Unite, ove ritenga necessaria una pronuncia del più Supremo Consesso su una questione tanto delicata quanto attuale: quella del vincolo relativo alla determinazione del prezzo di cessione di immobili costruiti in regime di edilizia convenzionata e agevolata. La decisione è importante e implica una riflessione sulla frammentaria normativa di settore, da condurre avendo riguardo – come già anticipato – al peso degli interessi in gioco, che incontrano anche valori costituzionalmente garantiti.

La pronuncia trae origine da un atto di citazione presentato dalla promittente venditrice con il quale conveniva in giudizio la promissaria acquirente, la quale non aveva inteso procedere al rogito di acquisto della “proprietà superficiaria” dell’immobile oggetto di preliminare, adducendo l’esistenza di una serie di obblighi che andavano rispettati poiché lo stesso era stato costruito in regime di edilizia agevolata e convenzionata.

Mentre la prima chiede la risoluzione del contratto per inadempimento della controparte, la promissaria acquirente eccepisce la sussistenza di vincoli, tra i quali quello relativo alla determinazione del prezzo di cessione, che doveva seguire specifici parametri fissati nella convenzione stipulata tra Comune e impresa costruttrice, e chiede, quindi, una pronuncia costitutiva ex art. 2932 c.c., previa riduzione del prezzo di acquisto (secondo i parametri previsti dalla Convenzione tra Comune di Roma e impresa costruttrice).

In primo grado viene dichiarata la risoluzione del contratto per inadempimento della convenuta (promissaria acquirente), mentre la Corte d’Appello accerta anche l’inadempimento della promittente venditrice in relazione all’obbligo di trasferire la proprietà superficiaria dell’immobile al prezzo determinato secondo i parametri di cui all’art. 35 della legge 865/1971, e non in base alle ordinarie regole di mercato.

Ricorre in Cassazione la promissaria acquirente, lamentando l’errata interpretazione e applicazione dei principi contenuti nella legge del 1971, poiché la Corte territoriale aveva subordinato il trasferimento della proprietà superficiaria al pagamento di una somma che non rispettava i limiti previsti dalla disciplina normativa; al contrario, secondo la ricorrente incidentale (promittente venditrice), il venir meno del vincolo quinquennale d’inalienabilità, che rientra tra quelli previsti per questa particolare categoria di fattispecie, a seguito del decorso del termine minimo fissato a livello legislativo, determinerebbe il venir meno anche di quello relativo alla determinazione del prezzo.

Ed è proprio questo il punto controverso sul quale la Seconda Sezione della Corte chiede un intervento delle Sezioni Unite: stabilire se il vincolo del prezzo massimo di cessione della proprietà superficiaria dell’immobile costruito in regime di edilizia convenzionata ed agevolata sia limitato solo al tempo del vincolo quinquennale di inalienabilità, e se, in ogni caso, valga solo per il concessionario o gravi anche sui terzi aventi causa di quest’ultimo.

In effetti, una parte della giurisprudenza, opportunamente richiamato dalla ricorrente incidentale (promittente venditrice), ha sancito il principio della libera commerciabilità dei beni in questione, una volta scaduto il relativo termine; inoltre, come afferma la promittente venditrice, “lo specifico regime giuridico che riguarda gli immobili costruiti usufruendo delle agevolazioni pubbliche, non determina vincoli di disponibilità in merito al prezzo di eventuale rivendita anche in capo a terzi aventi causa dell’originario acquirente”: quindi quand’anche ci fosse un vincolo, questo graverebbe solo sul primo concessionario.

L’orientamento cui si è fatto cenno trova la sua prima consacrazione nella sentenza della Cassazione del 2 ottobre 2000 n. 13006 (in Dir. Giur. 2000, I, 317 con nota di Scotti, Sostegno pubblico alla proprietà edilizia e contenuto del diritto. L’alternativa tra modello autoreferente e regole del codice), e viene poi ribadito, tra le altre, anche con una sentenza del 4 aprile 2011 n. 7630.

Ma questa giurisprudenza va letta con attenzione.

Nella prima delle pronunce citate, la Corte afferma che il problema de qua andrebbe risolto guardando piuttosto alla disciplina contenuta agli artt. 7 e 8 della l. 10/1977 (c.d. Legge Bucalossi), disposizioni “che pongono vincoli nella determinazione dei prezzi di vendita soltanto nei confronti del concessionario, o di chi a questi subentri nella concessione edilizia, e non anche con riguardo agli acquirenti delle singole unità immobiliari, edificate e vendute dal concessionario, per le successive vendite che costoro abbiano a realizzare”.

Tale tesi è suffragata da diverse argomentazioni che, ad un livello superficiale di analisi, potrebbero apparire anche convincenti: in primo luogo, la lettera della legge è molto chiara nel limitare l’obbligo di contenere i prezzi al solo concessionario, senza lasciare alcuno spazio per un’eventuale estensione soggettiva; il che si collega intrinsecamente alla seconda argomentazione, in base alla quale il fatto che il vincolo gravi esclusivamente sul concessionario è giustificato dalla circostanza che quest’ultimo è il solo cui viene riconosciuto il beneficio della riduzione del contributo da versare per ottenere la concessione (art. 3 l. 10/1977). Nella sentenza richiamata, infatti si legge che “il previsto adeguamento del prezzo di cessione e dei canoni di locazione degli alloggi (…) è tutt’affatto coerente con l’esposto limite soggettivo, al concessionario costruttore, dell’impegno assunto di contenere il prezzo di cessione od il canone di locazione degli alloggi costruiti, a fronte del connesso ed a lui soltanto riconosciuto beneficio di riduzione del contributo per il rilascio della concessione edilizia”.

Quanto all’altra sentenza citata (n. 7630/2011), la stessa si limita a ribadire lo stesso concetto, riportando testualmente le parole della pronuncia precedente.

Nell’ordinanza qui annotata, la Suprema Corte prende atto di suddetto orientamento, ma afferma di non trovarlo del tutto condivisibile, perché dimostra di non avere adeguato riguardo alla ratio della normativa, privilegiando, insomma, il valore dell’autonomia contrattuale, piuttosto che quello, tutelato nella Carta Costituzionale, del diritto di abitazione.

Anche la tesi giurisprudenziale di segno opposto conosce argomenti non trascurabili: primo fra tutti, ovviamente, il fatto che in una materia delicata come questa, bisogna operare con particolare accortezza il bilanciamento tra i valori sopra citati, tenendo in debita considerazione che tra gli obiettivi del legislatore vi è quello di evitare “che le agevolazioni concesse nel quadro di una politica abitativa d’interesse generale potessero trasformarsi in un inammissibile strumento di speculazione” (art. 35, commi 15 e 19 della l.865/1971).

Quest’ultimo principio, viene espresso dalla Corte di Cassazione nella sentenza del 2 settembre 1995 n. 9266 (in Giust. civ., 1996, I, 326 s. con nota di Pannella, Nullità del contratto preliminare stipulato in violazione dell’art. 35, 15° e 19° comma, L. 22 ottobre 1971, n. 865), citata nella pronuncia in commento come passaggio cruciale della tesi esposta, unitamente al richiamo ad elementi tratti anche da altra legislazione: il Collegio osserva, infatti, che mentre “sotto il vigore della legge 167/1962 il vincolo perpetuo di alienazione poteva dirsi efficace ostacolo alla realizzazione degli scopi speculativi degli immobili costruiti con contributo pubblico, la sopravvenuta temporaneità del divieto ha impedito di conferire allo stesso analoga efficacia, imponendo, quindi, al fine di assicurare la finalità cui sarebbe ordinata la normativa in materia di edilizia pubblica e agevolata, di ritenere sussistenti i vincoli attinenti al prezzo di vendita, anche per i successivi acquirenti”. Infine, questa decisione della Cassazione richiama anche altre disposizioni legislative, alcune delle quali di recente introduzione (comma 49-bis dell’art. 31 L. 23 dicembre 1998 n. 448, inserito dall’art. 5 comma 3-bis del D.L. 13 maggio 2011 n. 70 in sede di conversione con L. 12 luglio 2011 n. 106), che sembrerebbero confermare questa tesi e cioè l’estensione soggettiva del vincolo.

La sensazione è tuttavia che l’ordinanza di rimessione non consideri adeguatamente l’intrinseca diversità che caratterizza le fattispecie disciplinate dai due complessi normativi richiamati: la l. 865/1971, che è la disciplina di riferimento nella causa sub iudice e la l. Bucalossi (L. 10/1977), cui invece si riferisce, come si diceva, l’orientamento che qui definiamo per comodità “liberista”.

Tale diversità di disciplina non sfugge invece alla stessa Cassazione nella più volte citata sentenza 13006/2000, tanto che si ritiene che la stessa giustificherebbe il diverso regime (dello stesso avviso è Scotti, Sostegno pubblico alla proprietà edilizia e contenuto del diritto, cit., 319).

Infatti, la prima, e in particolare il suo art. 35, disciplinerebbe la costruzione di alloggi di tipo economico e popolare su aree espropriate dal Comune concesse in superficie o cedute in proprietà a favore di cooperative edilizie o di singoli; questa ipotesi rientra, quindi, nel regime della c.d. “edilizia sovvenzionata”, caratterizzato da tutta una serie di vincoli e di divieti, sanzionati con la nullità, che si spiegano tenendo conto della particolarità della materia che interseca: come già emerso, addirittura uno dei diritti garantiti dalla Costituzione, il diritto di abitazione (F. Bilancia, Brevi riflessioni sul diritto all’abitazione, in Scritti in onore di Franco Modugno, Napoli, 2011, 353).

Dall’altro lato, la Legge Bucalossi avrebbe invece un altro scopo, quello, cioè, di favorire interventi di edilizia abitativa e di monitorare l’immissione sul mercato di immobili a prezzi contenuti, e presenta anche un impianto in generale meno rigido, meno incisivo ed invasivo sul piano dell’autonomia privata.

Infatti, non c’è dubbio che in questo secondo caso ricadiamo in materia di “edilizia agevolata e/o convenzionata”, che è cosa diversa da quella “sovvenzionata”, poiché la stessa non avrebbe come destinatarie categorie sociali deboli (c.d. senzatetto, inseriti in una graduatoria ed in attesa di un alloggio), ma si limiterebbe a conseguire una generica politica sociale di contenimento dei prezzi del mercato immobiliare (Scotti, cit., 322; Lisierre, in Legge 28 gennaio 1977 n. 10, Norme sull’edificabilità dei suoli. Commentario a cura di Schlesinger, in Nuove leggi civ. comm., 1977, 67).

Ora, la ricorrente incidentale in Cassazione (promittente venditrice), per così dire spinge su questa linea, prendendo atto di una progressiva liberalizzazione della materia operata nel tempo dal legislatore “per ottenere che norme straordinarie varate per affrontare in favore dei meno abbienti il problema “casa”, dopo avere prodotto il risultato voluto, non rimanessero in vigore per sempre”.

Non può tuttavia trascurarsi che la ricostruzione appena sviluppata, a prima vista molto chiara e netta, ci offre un panorama normativo più limpido di quanto non sia in realtà: la stessa distinzione tra le tre tipologie dell’edilizia sovvenzionata, agevolata e convenzionata non risulta affatto chiaro, nella normativa e nella prassi, anche giurisprudenziale.

Infatti, sulla base di quanto detto finora, di fatto, non ci sarebbe neanche un vero e proprio contrasto tra le Sezioni della Suprema Corte, poiché i due diversi orientamenti sarebbero giustificati dal fatto che ciascuno troverebbe applicazione a fattispecie diverse tra loro (edilizia sovvenzionata in un caso e convenzionata nell’altro).

Non a caso, c’è chi mette in dubbio quest’assunto, prima fra tutti la stessa Corte Costituzionale, che, nella sentenza n. 155 del 1988 (in Foro it., 1988, I, 1051), statuisce il seguente principio: “l’edilizia convenzionata si colloca, invero, nel più ampio quadro dell’edilizia residenziale pubblica, mirante a sopperire al fabbisogno abitativo di categorie sociali di limitate capacità economiche, o ritenute, per altre ragioni, meritevoli di tutela”(nello stesso senso Cassazione, 2 giugno 1992 n. 6680). Alla luce di questo principio, non sembra più predicabile l’esistenza di un diverso regime giuridico tra le due categorie, che si basi sulla (presunta) diversa ratio che le governerebbe.

In effetti, anche un’altra circostanza contribuisce ad alimentare qualche dubbio sulla ricostruzione di cui sopra, e, cioè, il fatto che è venuto a mancare uno degli elementi che rafforzava la differenza di disciplina tra le due ipotesi in esame: con la L. 179/1992 sono stati, infatti, abrogati i commi 15 e 19 dell’art. 35 l. 865/1971, che prevedevano un divieto di alienazione (per i primi dieci anni assoluto, poi condizionato), e che rappresentavano il principale elemento caratterizzante la fattispecie, quello nel quale si poteva leggere lo scopo della disciplina, la ratio appunto.

Alla luce di quanto fin qui esposto, non può non constatarsi una effettiva opacità della materia, aggravata anche da una legislazione convulsa e frammentaria.

Come si ricorderà, la questione è stabilire se il vincolo del prezzo massimo di cessione dell’immobile, o meglio della proprietà superficiaria dello stesso, costruito in regime di “edilizia convenzionata” sia limitato solo al tempo del vincolo di inalienabilità, e se, in ogni caso, valga solo per il concessionario o meno.

Come si è detto, la normativa di riferimento è in effetti ormai divenuta ambigua e, neanche a dirlo, riveste una importanza cruciale e non soltanto su un piano strettamente tecnico-giuridico, perché interessa comunque il cuore di una normativa, ormai eccessivamente stratificata, che nel tempo ha realizzato un bilanciamento tra autonomia privata e diritti costituzionalmente garantiti (Mengoni, Autonomia privata e Costituzione, in Banca, borsa e tit. cred., 1997, I, 1 s.; Serrani, Brevi note in tema di libertà fondamentale e principi costituzionali, in Giur. Cost., 1965, 290 s.).

Sembra dunque opportuna la scelta della Seconda Sezione di rimettere la causa alle Sezioni Unite, nella convinzione o comunque nella speranza che il Supremo Consesso dia una risposta celere e chiara in merito alle condizioni di libera circolazione degli appartamenti riconducibili ad una delle diverse tipologie di edilizia residenziale pubblica.