Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea tra controllo accentrato di legittimità costituzionale e disapplicazione: la Corte di giustizia dialoga con il Tribunale costituzionale austriaco

Anno I, numero II, luglio/settembre 2014

di LUIGI RAIMONDI, Ricercatore di Diritto dell’Unione europea nell’Università di Palermo

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Con la sentenza A c. B e altri (CGUE 11 settembre 2014 C-112-13) la Corte di giustizia si è pronunciata sulla compatibilità con il diritto dell’Unione dei meccanismi procedurali, vigenti in Austria, volti a risolvere le antinomie tra fonti interne e diritti garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

Il problema, in particolare, si è posto per via di una recente sentenza del Verfassungsgerichtshof (Tribunale costituzionale federale austriaco, in prosieguo “VFGH”), nella quale si afferma che la Carta dei diritti fondamentali integra il parametro nazionale di costituzionalità.

In un contesto, come quello austriaco, nel quale vige un sistema di controllo accentrato di legittimità costituzionale, si tratta di un’affermazione gravida di conseguenze, poiché idonea a far scattare l’obbligo per il giudice ordinario di sollevare una questione di costituzionalità innanzi al VFGH.

Il quesito pregiudiziale posto ai giudici di Lussemburgo dalla Corte di cassazione austriaca, segnatamente, riguarda la compatibilità del predetto sistema di controllo accentrato con il potere di disapplicazione del giudice ordinario discendente dal diritto dell’Unione.

La pronuncia della Corte si fonda, essenzialmente, sulle condizioni enunciate nella sentenza Melki e Abdeli (22 giugno 2010, cause riunite C-188/10 e C-189/10), relativa alla questione prioritaria di costituzionalità nell’ordinamento francese. Si afferma, in particolare, che il diritto dell’Unione può ritenersi compatibile con una procedura prioritaria di costituzionalità, a condizione che i giudici ordinari restino liberi: a) di sottoporre alla Corte, in qualunque fase del procedimento ritengano appropriata, e finanche al termine del procedimento incidentale di controllo generale delle leggi, qualsiasi questione pregiudiziale a loro giudizio necessaria; b) di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, c) di disapplicare, al termine di un siffatto procedimento incidentale, la disposizione legislativa nazionale in questione ove la ritengano contraria al diritto dell’Unione.

Sebbene il dictum da ultimo riportato non presenti significativi elementi di novità rispetto alla citata pronuncia Melki e Abdeli, il dialogo a distanza tra il VFGH e la Corte di Lussemburgo offre profili di sicuro interesse. Costituisce, infatti, il tentativo di trovare un coordinamento tra la pluralità di meccanismi procedurali, che si sovrappongono nel sistema multilivello di protezione dei diritti fondamentali.

 

Per comprendere i termini del summenzionato dialogo, appare opportuno, preliminarmente, riportare l’orientamento giurisprudenziale del VFGH espresso nella sentenza del 14 marzo 2012, U 466/11-18; U 1836/11-13 (clicca qui, nonché, nella traduzione in inglese, qui).

La sentenza in parola veniva pronunciata nell’ambito di due ricorsi diretti, in materia di diritto di asilo, ai sensi art. 144a della Costituzione austriaca, esperiti da ricorrenti individuali. Questi, segnatamente, lamentavano la violazione da parte di una fonte austriaca dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali, relativo al diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva. Sicché il VFGH, competente a pronunciarsi sui diritti costituzionalmente garantiti dalla costituzione austriaca, era preliminarmente chiamato a valutare se la Carta dei diritti fondamentali integrasse il parametro di costituzionalità.

Ciò posto, la ricostruzione del VFGH si fonda sull’assunto in base al quale la Carta dei diritti fondamentali costituisce un’area marcatamente definita del diritto dell’Unione, alla quale non si attaglierebbe la tradizionale giurisprudenza della Corte di giustizia in tema di disapplicazione delle fonti interne incompatibili (punto 25 della sentenza del VFGH).

Dal prosieguo della sentenza sembra potersi desumere che la ragione della specificità sarebbe da ravvisarsi nella identità di contenuto tra molti fra i diritti codificati nella Carta dei diritti fondamentali rispetto ai diritti sanciti dalla CEDU, che nell’ordinamento austriaco è parametro di legittimità costituzionale del diritto interno, essendo stata ratificata con legge costituzionale (punto 31 della sentenza del VFGH).

Ora, stante la detta area di sovrapposizione tra i due strumenti, secondo il VFGH le vie di ricorso volte alla tutela dei diritti sanciti dalla Carta dovrebbero essere ricavate dal criterio di equivalenza della tutela, enunciato dalla Corte nella sentenza Rewe I (16 dicembre 1976, causa 33/76) e rimasto costante nella giurisprudenza successiva. Come è noto, detto criterio impone che le modalità procedurali dei ricorsi, volti a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione, non devono essere meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna. Ebbene, dal criterio di equivalenza, secondo i giudici costituzionali austriaci, discenderebbe che la tutela dei diritti contenuti nella Carta, analoghi a quelli sanciti dalla CEDU, dovrebbe passare attraverso il controllo accentrato previsto dalla Costituzione austriaca (punti 34-36 della sentenza del VFHG).

Nella sentenza del VFGH non mancano le aperture al dialogo con i giudici di Lussemburgo attraverso il meccanismo del rinvio pregiudiziale. I giudici costituzionali austriaci riconoscono, infatti, di essere soggetti all’obbligo di rinvio ex art. 263, par. 3 TFUE (punto 40). Non si vede, tuttavia, quale sarebbe la concreta portata riconosciuta al predetto obbligo, stante che, al punto 44 della sentenza austriaca, si afferma che, nel caso in cui un diritto contenuto nella Carta abbia lo stesso ambito di applicazione di un corrispondente diritto costituzionalmente garantito in Austria (dove, come si è detto, la CEDU ha rango costituzionale), le decisioni del VFGH saranno basate sulla Costituzione austriaca, sicché verrebbe meno la necessità di un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE alla Corte di giustizia.

Si deve osservare che, sebbene il VFGH si pronunci nel contesto, sopra delineato, di un ricorso diretto, l’integrazione della Carta nel parametro di costituzionalità è evidentemente idonea ad incidere anche sui ricorsi incidentali. L’assunto è suffragato dalla circostanza che il VFGH si preoccupa di precisare quali siano le prerogative dei giudici ordinari, discendenti dall’art. 267 TFUE (punti 41 e 42) e svolga un espresso riferimento all’art. 140 della Costituzione austriaca, concernente il ricorso incidentale di costituzionalità (punto 43).

In particolare, il VFGH afferma che il controllo da parte dei giudici costituzionali austriaci non incide sul potere dei giudici comuni di sollevare rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia (punto 41). Tale affermazione è seguita da un riferimento alle condizioni enunciate dalla Corte nella citata sentenza Melki e Abdeli, in base alle quali il giudice comune deve essere libero di rivolgersi alla Corte ex art. 267 TFUE in qualsiasi fase del procedimento, ed anche dopo che si sia pronunciato il giudice costituzionale. Inoltre deve essere in grado di assicurare la tutela giurisdizionale cautelare ed eventualmente di disapplicare la fonte interna al termine del procedimento incidentale di costituzionalità (punto 42)

La ratio decidendi della sentenza, come si è illustrato, è formalmente incardinata su un principio di diritto dell’Unione europea (sia pure interpretato in chiave autarchica): l’equivalenza della tutela. Appare significativo, tuttavia, l’argomento, di diritto interno, di cui al punto 34 della sentenza, nel quale si afferma che contrasterebbe con la nozione di controllo accentrato di costituzionalità l’esclusione del VFGH dalla tutela di diritti fondamentali contenuti nella Carta.

In buona sostanza, il Tribunale costituzionale austriaco sembra manifestare la preoccupazione, non infondata nel sistema multilivello di tutela dei diritti fondamentali, di essere tagliato fuori da un’area significativa della tutela di tali diritti, attraverso il meccanismo della disapplicazione da parte del giudice ordinario. Dunque traccia una via procedurale in grado di conciliare il detto sistema di controllo accentrato con la giurisprudenza della Corte in materia di disapplicazione da parte del giudice ordinario.

 

La pronuncia ora illustrata suscita tuttavia i dubbi della Corte di cassazione austriaca (Oberster. Gerichtshof), la quale, nel contesto di un ricorso vertente sull’interpretazione del regolamento “Bruxelles I” [Regolamento (CE) n. 44/2001 del Consiglio, del 22 dicembre 2000, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale], letto alla luce dell’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, solleva – per quanto qui rileva – un quesito pregiudiziale circa la compatibilità delle vie procedurali tracciate dal VFGH con il diritto dell’Unione europea.

Il giudice a quo, in particolare, segnala che l’obbligo di adire il Tribunale costituzionale, discendente dalla sentenza del VFGH, prolunga la durata del procedimento, ne aumenta i costi e, soprattutto, incide sulle prerogative del giudice discendenti dall’art. 267 TFUE. Segnatamente, detto obbligo avrebbe l’effetto di rendere irrilevante una questione di interpretazione della Carta, atteso che la decisione del giudice nazionale potrebbe fondarsi sui diritti garantiti dalla Costituzione austriaca (punti 25 e 26 della sentenza della Corte).

 

La Corte di giustizia, dal canto suo, svolge preliminarmente una rapida ricostruzione della sentenza del VFGH nella quale punta a valorizzare il riferimento, di cui si è accennato, al precedente Melki e Abdeli. Ed alla luce di tale ricostruzione ripercorre le argomentazioni svolte nella sentenza da ultimo citata.

Segnatamente rammenta il principio giurisprudenziale enunciato per la prima volta nella sentenza Simmenthal (9 marzo 1978, causa 106/77), in base al quale “il giudice nazionale incaricato di applicare, nell’ambito della propria competenza, le norme del diritto dell’Unione ha l’obbligo di garantire la piena efficacia di tali norme, disapplicando all’occorrenza, di propria iniziativa, qualsiasi disposizione nazionale contrastante, anche posteriore, senza doverne chiedere o attendere la previa rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento costituzionale” (punto 36). E nell’ipotesi in cui una norma nazionale, contraria al diritto dell’Unione, sia altresì contraria alla Costituzione, il giudice non può essere privato delle sue prerogative discendenti dall’art. 267 TFUE, per il solo fatto che la constatazione dell’incostituzionalità sia soggetta ad un ricorso obbligatorio innanzi alla Corte costituzionale (punto 38).

Sicchè “qualora il diritto nazionale preveda l’obbligo di avviare un procedimento incidentale di controllo costituzionale generalizzato delle leggi, il funzionamento del sistema instaurato dall’articolo 267 TFUE esige che il giudice nazionale sia libero, da un lato, di adottare qualsiasi misura necessaria per garantire la tutela giurisdizionale provvisoria dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione e, dall’altro, di disapplicare, al termine di siffatto procedimento incidentale, una disposizione legislativa nazionale che esso ritenga contraria al diritto dell’Unione” (punto 40).

Relativamente al principio di equivalenza, sul quale sono incardinati la decisione del VFGH e, conseguentemente, il quesito del giudice a quo, la Corte laconicamente, afferma che questo “non può avere per effetto di dispensare i giudici nazionali, al momento dell’applicazione delle modalità procedurali nazionali, dal rigoroso rispetto dei precetti derivanti dall’articolo 267 TFUE” (punto 45).

La Corte rammenta, altresì, le conseguenze, enunciate nella più volte citata sentenza Melki e Abdeli, discendenti dalla sua competenza esclusiva a dichiarare l’invalidità degli atti dell’Unione. Segnatamente, ove sia in discussione l’incostituzionalità, per contrasto con i diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione e garantiti dalla Carta, di una legge nazionale che si limiti a recepire le disposizioni imperative di una direttiva, la Corte non può essere privata della possibilità di svolgere un controllo sulla direttiva, attraverso il rinvio pregiudiziale di validità. Sicché, la stessa deve essere adita, dal giudice ordinario o dallo stesso giudice costituzionale, prima che sia effettuato il controllo incidentale di costituzionalità (punti 41-43).

 

La vicenda sin qui compendiata testimonia, innanzitutto, il notevole successo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. E’ agevole, infatti, osservare che anche prima dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che conferisce alla Carta rango di diritto primario, nell’ambito di applicazione del diritto dell’Unione, vigeva un sistema di tutela dei diritti fondamentali avente come fonti di ispirazione la CEDU e le tradizioni costituzionali comuni. E’ evidente, dunque, che la sovrapponibilità dei meccanismi di protezione dei diritti fondamentali in Austria non è una novità, essendo coeva all’adesione di tale Paese all’Unione europea (1995). Appare dunque significativo che, soltanto nel 2012, il VFGH ha sentito il bisogno di fissare dei limiti procedurali al potere di disapplicazione da parte dei giudici ordinari.

La ragione della predetta circostanza, a nostro avviso, non può rinvenirsi in un mutamento sostanziale del modello di tutela dei diritti fondamentali dell’Unione, come sembra alludere, nella sua sentenza, il VFGH (punto 38). Quanto, piuttosto, alla crescente frequenza con cui le parti invocano i diritti codificati nella Carta, talvolta senza neanche preoccuparsi di richiamare altresì gli analoghi diritti riconosciuti dalla Costituzione, integrata dalla CEDU.

Se così stanno le cose non si può escludere che altre Corti costituzionali si preoccupino di sollevare argini analoghi a difesa delle proprie prerogative, come disegnate dagli ordinamenti costituzionali interni.

In tale contesto, le sentenze della due corti appaiono un modello di dialogo virtuoso, stante che, valorizzando la strada tracciata nella sentenza Melki e Abdeli, pur muovendo da angoli visivi diversi, evitano l’adozione di soluzioni trancianti per addivenire ad un punto di equilibrio tra la difesa dell’effettività del diritto dell’Unione ed il rispetto del sistema di giustizia costituzionale nazionale.